Reflexões acerca da revisão da lei de bases da prevenção e da reabilitação e integração das pessoas com deficiência

José Adelino Guerra

1. Nota Prévia

Através de circular da Direcção Nacional da ACAPO, chegou ao nosso conhecimento o propósito do Secretariado Nacional para a Reabilitação e Integração das Pessoas com Deficiência (SNRIPD) encetar o processo de revisão da Lei 9/89 de 2 de Maio (Lei de Bases da Prevenção e da Reabilitação e Integração das Pessoas com Deficiência). A esta informação, juntava-se o convite aos associados da ACAPO para darem o seu contributo acerca da amplitude e natureza das alterações a defender na referida revisão, oferecendo-se, como ponto de partida para o debate, um texto aprovado no Conselho Consultivo da ACAPO, com a assinatura de Fernando Jorge Alves Correia, associado da ACAPO, membro do citado Conselho Consultivo.

Mais tarde, a Comissão Executiva do GESTA MP, decidiu responder ao desafio da Direcção Nacional da ACAPO, apresentando uma proposta em nome do Grupo. A abordagem que decidimos realizar enquadra-se neste apelo do GESTA MP: trata-se do nosso contributo pessoal para a tomada de posição do GESTA MP.

Expostas as razões que motivaram o nosso interesse pelo debate, e antes de colocarmos a “veste” técnica, ousamos expor, ainda que em palavras breves e em sede de nota prévia, o nosso sentir enquanto pessoa deficiente com alguma experiência associativa.

Desconhecemos, ao pormenor, o que motivou o SNRIPD para esta revisão da Lei 9/89; segundo cremos, invoca-se a dinâmica social, a evolução de conceitos, o aparecimento de documentos internacionais sobre a matéria posteriores à nossa Lei de Bases.
Trata-se, evidentemente, de razões defensáveis, ao menos no plano formal. Mas não podemos deixar de estranhar que nos proponhamos rever os princípios vectores da política de reabilitação, quando muitos deles não foram devidamente desenvolvidos ou não tiveram sequer qualquer desenvolvimento, como aliás é bem assinalado, quer pelo documento acima referido da autoria de Alves Correia, quer como já o tinha feito Fernando Matos em artigo publicado na revista “Luís Braille”. (R. L. B. Nº 36, p. 4).

Por princípio, nada temos a opor à revisão da Lei da Bases: existem, hodiernamente novos entendimentos sobre a deficiência que podem e devem ser vertidos no nosso regime jurídico sobre a prevenção, reabilitação e integração da pessoa portadora de deficiência. Preocupa-nos apenas a possibilidade desta revisão do regime jurídico obstar (sabe-se lá por quanto tempo) a aprovação de medidas concretas para a promoção da integração social das pessoas portadores de deficiência. Que não se retardem as soluções, porque os princípios estão em revisão!

2. O Que É Uma Lei de Bases E O Que São Decretos-Lei De Desenvolvimento

Neste ponto, procuraremos explicitar, ainda que necessariamente de modo simplificado, o sentido técnico-jurídico do conceito “lei de bases”, de forma a, por um lado, delimitar o objecto da nossa abordagem e, por outra parte, expurgar do âmbito da
discussão pormenorizações vertidas no texto de F. Alves Correia, as quais, não obstante a sua pertinência, pertencem a outro nível da densificação legislativa que não a das leis de bases.

Damos aqui por aceite, que é do conhecimento geral, que neste sentido, Lei significa “acto normativo editado pelo Parlamento de acordo com o procedimento constitucionalmente prescrito.” (Gomes Canotilho, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 2ª ed. 1997)

E se Lei, em sentido orgânico-formal é o acto normativo geral e abstracto dimanado do Parlamento, “as leis de bases são leis consagradoras dos princípios vectores ou das bases gerais de um regime jurídico, deixando a cargo do executivo o desenvolvimento desses princípios ou bases.” (Gomes Canotilho, ob. Cit.) Todavia, convém alertar que diplomas legais rotulados de “leis de bases”, não o são no verdadeiro sentido técnico-jurídico, porque “umas vezes, começam a entrar em pormenores fornecendo não apenas a moldura, mas ocupando o espaço do próprio quadro; outras vezes, nem sequer se estabelecem os princípios ou bases gerais. Sugerem-se apenas os fins, deixando inteira liberdade ao governo para escolher os meios. No primeiro caso, as leis-quadro em nada se distinguem das leis ordinárias; no segundo, aproximam-se de um outro tipo de leis – leis de autorização legislativa”. (Gomes Canotilho, ob. cit.)

Do que ficou dito, dá para perceber que uma “lei de bases” deve restringir-se à enunciação dos princípios, das bases, do regime jurídico dum determinado sector da vida em sociedade. Também do que já ficou escrito, emerge a ideia de que as “leis de bases”” da autoria da Assembleia da República, têm nos decretos-lei de desenvolvimento, com procedência no Governo, o estabelecimento das medidas concretas que densificam os princípios jurídicos consagrados na lei. Afastamos de todo, a ideia errónea, por vezes veiculada, de que a Lei 9/89, nunca foi regulamentada.

Por um lado, as leis de bases não estão directamente dependentes de regulamentação no sentido técnico do termo (acto normativo do poder administrativo). Elas devem ser objecto de decretos-lei de desenvolvimento, actos legislativos do Governo, que têm por balizas os princípios conformadores inscritos na respectiva lei de bases. Por outro lado, a reabilitação é objecto de uma política transversal, pelo que, em termos práticos, seria difícil “regulamentar” (correctamente desenvolver) num único diploma legal. A lei de bases estabelece os princípios que o Governo desenvolve, ora através do Ministério da Educação medidas concernentes à educação ora no âmbito do Ministério do emprego (ou outros) as medidas concernentes ao emprego, etc. etc.

São, a título meramente exemplificativo, desenvolvimentos da Lei de Bases 8/89, o Decreto-Lei n.º 123/97 que “torna obrigatória a adopção de um conjunto de normas técnicas básicas de eliminação de barreiras arquitectónicas em edifícios públicos, equipamentos colectivos e via pública para melhoria da acessibilidade das pessoas com mobilidade condicionada”, desenvolvendo a norma programática do Artigo 24º da Lei 9/89. Do mesmo modo, o recente Decreto-Lei n.º 29/2001 que “estabelece o sistema de quotas de emprego para pessoas com deficiência, com um grau de incapacidade funcional igual ou superior a 60%, em todos os serviços e organismos da administração central, regional autónoma e local” é, pelo menos em parte, o desenvolvimento dos princípios plasmados no Artigo 22º da Lei de Bases.

3. Os Principais Documentos Internacionais pós-Lei 8/89

Segundo cremos, uma das motivações da vontade de alterar a Lei 9/89 de 2 de Maio, prende-se com o surgimento de documentos dimanados de instâncias internacionais, relacionados com a problemática das pessoas portadoras de deficiência.

Reiteramos a ideia de que não entendemos despropositado do todo a revisão da Lei de Bases, atendendo a que incide sobre um aspecto da vida social que sofreu alterações de relevo durante a última década. Mas, a confirmar-se o surgimento de “documentos internacionais” como um dos motivos da revisão legislativa interna, não podemos deixar de expressar a nossa perplexidade por se avançar com a revisão da Lei de Bases, antes de terminada a revisão da Classificação Internacional de Deficiências, Incapacidades e Desvantagens adoptada em 1980 pela Organização Mundial de Saúde (OMS)

De qualquer modo, regressando ao propósito inicial deste capítulo, importa referir os principais documentos aprovados nas instâncias internacionais depois da publicação da nossa Lei 8/89.

Como se sabe, o ano de 1981, foi proclamado pelas Nações Unidas como o Ano Internacional do Deficiente. (Resolução 31/123, de 16 de Dezembro de 1976) Foi, indubitavelmente, o agitar da consciência internacional para os problemas das pessoas com deficiência. No seguimento do Ano Internacional do Deficiente, as Nações Unidas aprovaram o “Programa Mundial de Acção relativo às Pessoas Deficientes”, declarando a década 1983-1992 Década das Nações Unidas para as Pessoas Deficientes.

Em 1987, no decurso da avaliação do Programa Mundial de Acção relativo às Pessoas Deficientes”, é defendida a ideia de “elaborar uma doutrina
orientadora que indicasse as prioridades de acção no futuro. Esta doutrina devia basear-se no reconhecimento dos direitos das pessoas com deficiência.” (antecedentes das Normas Sobre Igualdade de Oportunidades para Pessoas com Deficiência, in Cadernos SNR, nº 3, Lisboa, 1995)

Os trabalhos preparatórios apontavam para a celebração de uma Convenção, um Tratado Internacional que vinculasse os Estados aderentes. Como em tantas outras matérias a nível internacional, os Estados, uns ciosos da sua soberania, outros conscientes da sua incapacidade de cumprimento, não lograram atingir o necessário e alargado consenso para celebrar uma Convenção de carácter vinculativo internacional sobre políticas de reabilitação. Além do mais, argumentou-se que os direitos das pessoas deficientes estavam suficientemente protegidos noutros documentos internacionais, nomeadamente a Declaração Universal dos Direitos do Homem.

É neste contexto de segunda via, que surgem as “Normas Sobre Igualdade De Oportunidades Para Pessoas Com Deficiência”, de carácter não vinculativo para os Estados membros, aprovadas pela 48 Assembleia Geral das Nações Unidas em 1994.

Não obstante a sua natureza não vinculativa, as “Normas Sobre a Igualdade de Oportunidades Para as Pessoas Com Deficiência”, não deixam de ser um referencial de altíssimo relevo na definição de qualquer política nacional de reabilitação.

Provavelmente, porque são um documento meramente orientador (sem natureza vinculativa), foram inspiradas pelos mais avançados princípios da reabilitação. É curioso notar que a 1ª Norma, refere-se à “sensibilização da sociedade”, num claro abandono do modelo médico da reabilitação em favor do modelo social.

Também o Conselho da Europa, adoptou um importante documento orientador da política de reabilitação dos Estados membros. No seguimento do Ano Internacional das Pessoas com Deficiência (1981), em Setembro de 1984, “o Comité de Ministros adoptou a Resolução AP (84) 3, que contém o programa completo para uma política coerente em matéria de reabilitação, incluindo não só os princípios gerais e as medidas práticas, mas também as disposições específicas de uma tal política.” (Uma Política Coerente Para A Reabilitação Das Pessoas Com Deficiência, Cadernos SNR nº 1, Lisboa, 1994)

“Não tardou a surgir a necessidade de adaptar a política coerente aos progressos realizados no domínio da reabilitação nos diferentes países,(...)

Assim, sob “a forma de uma recomendação (Recomendação n.º R (92) 6), em 9 de Abril de 1992, na 474.ª reunião de Delegados dos Ministros” foi aprovado o documento Uma Política Coerente Para A Reabilitação Das Pessoas Com Deficiência.

Entre outros aspectos significativos, também este documento recomenda medidas para além da reabilitação medi co-funcional, a participação das pessoas portadoras de deficiência na definição das políticas de reabilitação, etc. etc.

- Carta Dos Direitos Fundamentais Da União Europeia, (2000/C 364/01) que prevê, no artigo 26.º, ”A União reconhece e respeita o direito das pessoas com deficiência a beneficiarem de medidas destinadas a assegurar a sua autonomia, a sua integração social e profissional e a sua participação na vida da comunidade”.

Das Agências Especializadas das Nações Unidas, destacamos:

- Convenção n.º 159 da Organização Internacional do Trabalho, sobre Reabilitação Profissional e Emprego, adoptada em Genebra em 20 de Junho de 1983 (e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n. 56/98, de 2 de Dezembro);(o documento é anterior a 1989, mas a vinculação de Portugal surge apenas em 1998)

- a Classificação Internacional de Deficiências, Incapacidades e Desvantagens adoptada em 1980 pela Organização Mundial de Saúde (OMS) (1em fase de revisão

- Declaração de Salamanca sobre Princípios, Política e Prática em Educação Especial, aprovada em Junho de 1994, sob a égide da UNESCO;

4. O Texto Constitucional Português

Naturalmente, ninguém pensará levar a efeito a revisão de Lei de Bases da Prevenção e da Reabilitação e Integração das Pessoas com Deficiência sem ter à vista os preceitos constitucionais, nomeadamente o Artigo 71º da CRP.

Sobre esta matéria, dado o âmbito restrito deste trabalho, limitamo-nos a assinalar a alteração de terminologia do Artigo 71º introduzida pela 4ª revisão constitucional.

Antes da revisão ocorrida em 1997, o texto constitucional referia-se a “Deficientes”, vocábulo que foi substituído após a última revisão pela expressão “cidadãos portadores de deficiência”.

A alteração, para além de traduzir uma actualização de terminologia (já adoptada em diversa legislação interna), tendo em conta os mais recentes documentos internacionais, não deixa de ter implicações materiais importantes.

Assinala-se assim, na Lei Fundamental Portuguesa, que a deficiência não é uma característica essencial, não é ela quem define o indivíduo. Por outras palavras, afirma-se a primazia da cidadania, igual nos direitos e deveres para todos os homens e mulheres, independentemente da característica da deficiência. Não pode, portanto, esta ideia estar ausente da futura revisão da Lei de Bases.

5. Os Modelos da Reabilitação

O processo de reabilitação começou por assentar no modelo médico, que via na deficiência uma limitação funcional, um problema do indivíduo, sem atentar que é o meio envolvente (físico e social) que impõe as limitações.

O modelo social, permitiu perceber que os cidadãos deficientes lidam fundamentalmente com limitações que lhes são extrínsecas, mas também, numa perspectiva mais ousada, chega-se a afirmar que o conceito de deficiência não passa de uma construção social.

No plano jurídico a transição do modelo médico para o modelo social acontece nos Estados Unidos, sobretudo a partir do momento em que a Secção 3.º) do American with Disabilities Act qualificam também como deficiente aquele que, apesar de não padecer de qualquer enfermidade, é visto ou encarado como tal. Trata-se da consagração absoluta do ”modelo social”. (António de Araújo, in Cidadãos Portadores de Deficiência, Coimbra Editora, 2001)

Naturalmente, não compete à lei de bases da política nacional de reabilitação experimentar modelos; cabe ao legislador consagrar as políticas mais adequadas, assentes na investigação cientifica, nos modelos teoréticos, na experiência própria e alheia, sem descurar o contexto histórico, social e cultural; acima de tudo, devem ser ouvidas as pessoas portadoras de deficiência e os seus familiares, através das organizações representativas.

Actualmente, não se põe em causa o predomínio do modelo social, partindo-se da sua concepção mais universalista para a ideia de comunidade inclusiva.

E a ideia da “comunidade inclusiva”, uma comunidade de todos e para todos, não traduz em si mesmo um fim, antes resulta duma exigência da dignidade da pessoa humana. Como salienta Gomes Canotilho “A inclusão”, um pressuposto
) essencial das sociedades democráticas deve, todavia, fazer-se em condições de liberdade e respeito pela autonomia de cada um, incluindo a autonomia da vontade de
permanecer ”outro” ou ”diferente”.

6. Discriminações Positivas: Estigma ou Igualdade Material?

Por vezes, deparamos com posições doutrinárias contrárias às chamadas "discriminações positivas". Esta posição, minoritária nos estudos, também é defendida por alguns cidadãos deficientes. Defendem, que medidas em favor dos deficientes têm sempre o efeito de assinalar a diferença, são por isso estigmatizantes. Há mesmo quem defenda que tais medidas acabam por protelar a ideia de incapacidade na sociedade relativamente aos cidadãos deficientes.

Em nossa opinião, e conforme já defendemos anteriormente, (Deficientes e Direitos Sociais, in revista Integrar, nº 1, Abril Maio Junho Julho 1993) as medidas de discriminação positiva ou compensatórias, têm precisamente o efeito de criar condições objectivas de igualdade de oportunidades. Os cidadãos deficientes têm não só o direito de não serem discriminados (vertente negativa) mas também o direito de exigirem as condições objectivas para que essa discriminação não aconteça de facto (vertente positiva).(neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, notas ao artigo 71º)

No plano jurídico, quer a nível internacional ou nacional, a nível legislativo ou jurisprudencial, é ponto assente que as medidas de discriminação positiva em favor dos cidadãos deficientes não ofendem o princípio da igualdade relativamente aos não deficientes e são, outrossim, meios de realização da igualdade material.(António de Araújo, ob. Cit.)

É ainda importante assinalar que os cidadãos deficientes não representam um grupo homogéneo, é diversificado no tipo e no grau, como bem assinala a Lei 9/89, de 2 de Maio, no Artigo 2º, cujo n.o 2 passamos a citar:

2 - As pessoas com deficiência não constituem grupos homogéneos pelo que exigem a definição de respostas específicas que vão ao encontro das suas necessidades diferenciadas e identificáveis”.

Esta diversidade de situações exige diversidade de respostas, princípio consagrado na nossa Lei desde 89, recomendado nos mais diversos documentos internacionais, mas amiudadamente esquecido, na prática legislativa e administrativa do Estado português.

7. Conclusão

Neste derradeiro ponto ensaiaremos a tentativa de reunir os possíveis pontos-chave aflorados de forma esparsa ao longo deste modesto estudo:

7.1 A política de reabilitação deve ser orientada para, sem deixar de atender às necessidades específicas do cidadão deficiente, no campo médico, funcional, psicológico e social, focar a sua acção no meio envolvente, físico e social, na perspectiva da construção de uma sociedade inclusiva, onde haja lugar para todos, incluindo o direito a permanecer diferente. Nesta conformidade, é criticável o conceito de reabilitação expresso no Artigo 3º da Lei 8/89, o qual vê no indivíduo único objecto da reabilitação.

7.2. A ideia de "sociedade inclusiva", implica por parte de todos e de cada um, a aceitação do "outro", mesmo que diferente; um nível elevado de aceitação e integração só pode ser atingido mediante campanhas de informação e sensibilização, pelo que a futura lei de bases deve estabelecer a sensibilização e correcta informação da sociedade em geral e de sectores profissionais em particular, como acção permanente no desenvolvimento das políticas de reabilitação.

7.3. A lei de bases da reabilitação deverá, em consonância com o Artigo 71º da CRP, proclamar a primazia do direito à cidadania plena das pessoas deficientes, o qual exige do Estado a criação de condições objectivas para o exercício dos direitos e cumprimento dos deveres de cidadão. Assim, para a futura lei de bases propõe-se a expressão "igualdade de oportunidades", em substituição da expressão "equiparação de oportunidades, acentuando que as pessoas com deficiência são "iguais" na dignidade humana, o que é substancialmente diferente de "equiparados".

7.4. Na perspectiva de criação de igualdade de oportunidades para os cidadãos deficientes, deverá a lei de bases estabelecer a obrigatoriedade de incremento de medidas de discriminação positiva no acesso aos cuidados de saúde, informação, cultura, lazer, desporto, educação, formação profissional, emprego, transportes, habitação, urbanismo, segurança social, participação cívica, ajudas técnicas;

7.5. A lei de bases deverá fixar o prazo em que os Ministérios da tutela darão início à revisão ou desenvolvimento das medidas respeitantes a cada uma das áreas acima referenciadas;

7.6. Os cidadãos deficientes não são um grupo homogéneo, onde predomina uma característica comum que os identifique. A sua diversidade exige respostas diferenciadas, em função do tipo e grau de incapacidade;

7.7. A futura lei deve garantir mecanismos de reforço da participação dos cidadãos deficientes na definição das políticas de reabilitação, nomeadamente através das suas organizações representativas;

7.8. Considerando o papel de relevo desempenhado pelas organizações de e para deficientes a lei de bases deve definir o quadro em que se desenvolva um regime jurídico de reforço e valorização do papel das organizações de e para deficientes, substituindo o actual regime jurídico que é disperso e pouco coerente;

7.9. Considerando a especificidade dos direitos das pessoas deficientes e a situação de fragilidade social de que ainda são alvo estas pessoas, será de ponderar a criação do Provedor do Cidadão Deficiente, a funcionar como um serviço especializado na Provedoria de Justiça.